Crises bancaires: un nouveau verrou contre le risque systémique

Le cadre national de gestion des crises bancaires franchit une nouvelle étape. Le Bulletin officiel n°7533 publie le dahir portant promulgation de la loi 87.21, qui modifie la loi 103.12 relative aux établissements de crédit et organismes assimilés ainsi que la loi 40.17 portant statut de Bank Al-Maghrib.

Ce nouveau texte ne se limite pas à revoir les procédures applicables à une banque déjà en difficulté. Il organise une chaîne d’intervention qui commence en amont, avec l’identification des établissements présentant des risques particuliers ou une importance systémique, et peut aller jusqu’à leur restructuration dans le cadre d’une procédure spécifique de résolution.

Dans le détail, la liste de ces établissements est arrêtée une fois par an par le Comité de coordination et de surveillance des risques systémiques. Elle peut toutefois être révisée à tout moment, notamment à l’initiative du Comité, de Bank Al-Maghrib ou de l’Autorité de résolution créée par la réforme. La taille de l’établissement, son poids dans l’économie nationale et les conséquences potentielles de sa défaillance sur le système financier figurent parmi les critères pris en compte.

Des plans préparés avant la crise

Les établissements concernés devront désormais élaborer un plan préventif de redressement. Celui-ci doit prévoir les mesures permettant de restaurer ou de renforcer leur équilibre financier en cas de dégradation de leur situation. La loi cite notamment la constitution de provisions et de réserves supplémentaires, la limitation des distributions de dividendes, le renforcement des financements ou du capital, la réorganisation des structures de l’établissement, la cession ou la fermeture de filiales et la recherche de nouveaux actionnaires ou partenaires. Aucun de ces plans ne peut prévoir, dès sa conception, le recours à un soutien financier public exceptionnel. Bank Al-Maghrib dispose parallèlement de pouvoirs d'intervention renforcés lorsque la situation d'un établissement se détériore.

Le régulateur pourra notamment imposer des mesures supplémentaires de solvabilité ou de liquidité, réduire certaines activités, demander une restructuration de la dette, imposer des changements de gouvernance, limiter ou interdire la distribution de dividendes ou encore plafonner la rémunération variable lorsqu'elle apparaît incompatible avec le maintien d'une situation financière saine. La réforme couvre ainsi la phase située entre la surveillance prudentielle ordinaire et la défaillance effective d'un établissement, avec l'objectif d'agir avant que les difficultés ne deviennent irréversibles.

Une Autorité de résolution présidée par le wali de Bank Al-Maghrib

La principale nouveauté institutionnelle est la création d'une Autorité de résolution chargée d'exercer les compétences relatives au traitement des crises des établissements de crédit. Elle sera présidée par le wali de Bank Al-Maghrib ou son représentant. Elle comprendra également deux magistrats désignés par le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire, deux représentants de l'autorité gouvernementale chargée des Finances, deux représentants de Bank Al-Maghrib et deux membres indépendants nommés par le ministre chargé des Finances. L'Autorité décidera notamment de l'ouverture d'une procédure de résolution, des mesures à appliquer et des orientations générales de la politique de résolution. Bank Al-Maghrib assurera son secrétariat et préparera, pour chaque établissement concerné, un plan préventif de résolution.

Ce document doit identifier les obstacles susceptibles de compliquer une résolution, les moyens de les lever, les différentes options mobilisables et, le cas échéant, leur mode de financement. Il doit également prévoir un plan de communication avec le public et les médias. Comme pour les plans de redressement, le recours anticipé à un soutien public exceptionnel en est exclu. Le plan doit être actualisé au moins une fois par an.

Quand une banque entre en résolution

La procédure ne concernera que les établissements figurant sur la liste des institutions à risques particuliers ou d'importance systémique. Elle pourra être engagée lorsque les mesures de redressement n'ont pas permis de restaurer la viabilité de la banque, que la continuité de ses fonctions essentielles est menacée et que sa situation représente un risque immédiat pour la stabilité du système financier. La loi retient également comme condition l'absence d'une solution privée ou prudentielle raisonnablement susceptible d'éviter la défaillance dans des délais appropriés. Une banque est notamment considérée comme défaillante, ou susceptible de le devenir, lorsque ses actifs sont inférieurs à ses passifs ou lorsque des éléments objectifs permettent d'anticiper un tel déséquilibre à brève échéance. Les critères qualitatifs et quantitatifs d'appréciation seront précisés par circulaire du wali de Bank Al-Maghrib.

Avant de choisir les mesures à appliquer, l'Autorité de résolution doit faire évaluer les actifs et les passifs de l'établissement par un expert indépendant. En situation d'urgence, Bank Al-Maghrib pourra réaliser une évaluation provisoire, qui devra être suivie d'une évaluation définitive indépendante.

Cession, banque-relais ou séparation des actifs

Trois instruments principaux sont prévus : la cession des activités de l'établissement, le recours à une banque-relais et la séparation de certains actifs. Ces instruments peuvent être utilisés séparément ou conjointement. Ainsi, la cession peut porter sur les actions, mais aussi sur tout ou partie des actifs, droits ou engagements de la banque. La procédure doit en principe respecter des exigences de transparence, d'absence de favoritisme entre acquéreurs, de prévention des conflits d'intérêts et de recherche du meilleur prix possible compte tenu des circonstances.

La banque-relais constitue, elle, une solution temporaire. Elle peut reprendre tout ou partie des titres, actifs, droits ou engagements de l'établissement placé en résolution afin d'assurer la continuité de certaines activités avant leur cession ultérieure. Elle est agréée et contrôlée par Bank Al-Maghrib. Le troisième outil permet de transférer des actifs vers une ou plusieurs structures de gestion dédiées, notamment lorsque leur liquidation immédiate pourrait perturber les marchés financiers, compromettre le fonctionnement de la banque ou réduire la valeur récupérable lors de la liquidation. Point important : ces transferts n'ont pas à recueillir l'accord préalable des actionnaires, associés ou créanciers. Ils produisent leurs effets immédiatement. Les structures de gestion d'actifs et les banques-relais devront être détenues totalement ou partiellement par une ou plusieurs personnes morales de droit public et placées sous leur contrôle.

Les actionnaires en première ligne

Le nouveau dispositif précise également l'ordre dans lequel les pertes doivent être supportées lors d'une résolution. Elles sont imputées en premier lieu aux actionnaires ou associés de l'établissement, puis aux créances assorties de conditions et enfin aux créanciers ordinaires. La loi pose parallèlement le principe selon lequel aucun créancier ne peut supporter une perte supérieure à celle qu'il aurait subie dans le cadre d'une liquidation ordinaire. Les dépôts couverts par le mécanisme de garantie bénéficient, eux, d'une protection intégrale.

L'Autorité dispose à cet effet de pouvoirs étendus. Elle peut notamment réduire jusqu'à zéro la valeur nominale de certains titres, annuler des instruments de dette, modifier leurs échéances ou les intérêts dus, ou suspendre temporairement certains paiements. Plusieurs catégories sont toutefois exclues de ces mesures, notamment les dépôts couverts par les fonds de garantie, certaines dettes garanties, les créances liées aux relations de travail et les dettes envers les fournisseurs de biens et services.

Le fonds de garantie également mobilisé

La réforme élargit enfin le rôle du dispositif de garantie des dépôts au financement de la résolution des crises bancaires. La société gestionnaire du fonds pourra, à la demande de l'Autorité de résolution, accorder des garanties ou des prêts à l'établissement concerné, à une banque-relais ou à une structure de gestion d'actifs. Sa contribution ne pourra toutefois pas dépasser 50% des avoirs du fonds et restera plafonnée au montant des pertes que le fonds aurait supportées en cas de liquidation ordinaire de l'établissement.

Si les ressources disponibles deviennent insuffisantes, des contributions supplémentaires pourront être demandées aux établissements de crédit adhérents, selon des modalités qui seront fixées par circulaire du wali de Bank Al-Maghrib. Le soutien public n'est donc pas totalement écarté, mais il est placé en dernier recours. La loi permet au gouvernement, sur demande de Bank Al-Maghrib, d'accorder exceptionnellement un soutien financier à un établissement systémique ou présentant des risques particuliers lorsque sa situation menace la stabilité financière ou risque de provoquer un déséquilibre grave de l'économie nationale. La demande de Bank Al-Maghrib n'est pas contraignante pour le gouvernement.

Plusieurs éléments opérationnels restent désormais à préciser par voie réglementaire ou par circulaires de Bank Al-Maghrib, notamment les critères permettant de constater la défaillance d'un établissement, le fonctionnement de l'Autorité de résolution, le contenu des plans préventifs et les modalités de constitution des structures de résolution. Avec la loi 87.21, le dispositif de supervision bancaire encadre désormais la préparation et l'exécution d'une résolution bancaire, avec une priorité clairement inscrite dans le texte : maintenir les fonctions essentielles, protéger les dépôts garantis et contenir autant que possible le coût d'une crise pour les finances publiques.